مدیریت دولتی (PH.D)

اجرای خط مشی عمومی 

 چكيده

انتخاب ابزار مناسب براي اجرا يكي از مهمترين گام هاي توفيق سياست ها و خط مشي هاي عمومي محسوب مي شود. در صورتيكه سياستگذاران در زمان تدوين خط مشي به شيو ه هاي اجراي مناسب بيانديشند، مسلماً خط مشي هاي مصوب در اجرا دچار مشكل نخواهد شد. از آنجايي كه تحقق خط مشي هاي عمومي نشانه كارآمدي آنها مي باشد، در صورتيكه پيش بيني ابزارهاي اجرا به درستي صورت گرفته باشد خط مشي ها، اجرايي مي شوند و در غير اين صورت، عقيم و بي اثر خواهند بود.

کلید واژه ها

فرآیند خط مشی گذاری[1]،تدوین خط مشی ، قانونگذاری،اجرای خط مشی،بوروکراسی

مقدمه

خط مشی گذاری را می توان  از یک دیدگاه ، معادل تصمیم گیری دانست  زیرا زمانیکه خط مشی تصویب می شود یک نوع تصمیم گرفته شده است.ولی تفاوت عمده آن در این است که بر خلاف تصمیم گیری که بیشتر موردی است خط مشی ، اساسی تر و کلی تر است.بنابراینن آنچه مهم است این می باشد که خط مشی ترسیم می شود و سپس تصمیمات با رعایت موازین پیش بینی شده درخط مشی اتخاذ می شود.خط مشی یک قاعده کلی است که باید بر قوانین و آیین نامه ها اشراف داشته باشد.یکی از راههای ساده کردن خط مشی تبدیل آن مجموعه ای از مراحل مشخص و فرعی است.که نتیجه آن بدست آمدن چرخه خط مشی می باشد که شامل دستورگذاری،تنظیم خط مشی،تصمیم گیری ،اجرای خط مشی و ارزیابی خط مشی[2] می باشد(هاولت 1380). بعد از آنکه یک مسئله در دستور کار قرار می گیرد،بعد از طرح انتخاب های گوناگون و گزینش یکی از آنها ،آنچه در نهایت باید انجام شود اجرای آن تصمیم می باشد ،این مرحله را اجرای خط مشی می نامند.تعاریف گوناگونی از اجرا شده است که در زیر به بیان مختصر آن می پردازیم:"تعامل بین هدف گذاری و اعمال و اقداماتیکه در جهت حصول به آنها طرح ریزی شده است " "قدرت و توانیی در ایجاد پیوند های متوالی در زنجیره روابط علی به صورتی که نتایج مطلوب یه دست آید".اجرا یه عنوان یک فرایند تعاملی بین آنچه شخص خواهان آن است و روش هایی که دستیابی به آن ممکن است تلقی می شود به بیان دیگر مفهوم ما از اجرا فعالیت هایی است که به طور مستقیم خط مشی را به انجام می رساند.سه دسته از فعالیت ها قابل توجه اند که شامل تفسیر،سازماندهی و کاربرد می باشد.تفسیر:ترجمان زبان و نوشتار خط مشی به سوی جهت گیری های قابل قبول است.سازماندهی:ایجاد واحدها و روش های انجام و اجرای خط مشی مورد نظر می باشد.

کاربرد

یعنی شرایط عادی خدمات،پرداخت حقوق و دیگر ابزار و اهداف خط مشی که در مورد آن توافق وجود دارد.آقای لئونارد وایت نسبت به نظریه تفکیک تدوین خط مشی از اجرا آن موافق نبود.او اعتقاد داشت کسانی که بر این اصل تمرکز دارند برای افزایش کارایی و جلوگیری از ریخت و پاش های اضافی  در دولت به این تفکیک اصرار دارند در واقع آنها می خواستند با شعار جدایی میان خط مشی و اجرا سیستم شایستگی را جایگزین سیستم تاراج-غنایم جنگی- در اداره امور دولتی نمایند.

اما به نظر آقای وایت کارکنان و مقامات سازمان های دولتی در عمل هم واضع خط مشی ها هستند و هم اجرای آن را بر عهده دارند و در عرصه عمل نمی توان برای آن مرزی را ترسیم نمود.شایان ذکر است امروزه آمیختگی و روی هم افتادگی خط مشی و اداره بیشتر از هر زمان دیگری به چشم می خورد.بنابراین می توان بیان کرد به دلیل پیچیدگی های خاص امور بشری شکاف بین خط مشی و اداره معنای عملی خود را از دست داده است و هر دو ی آنها به صورت جریانی متصل به هم قرار دارند.

تئور های اجرای خط مشی

همانطور که مطرح نمودیم در گذشته به دلیل شکافی که بین تدوین و اجرا وجود داشت باعث شد تا اجرا به عنوان یک حلق مفقوده تلقی شود.در این راستا تئوری های مختلفی درزمینه اجرا برای یک حلقه مفقوده ایجاد شد که پاره ای از آنها را به اختصار توضیح می دهیم.

1-  اجرا به عنوان یک فرایند خطی[3]:گروهی از دانشمندان اجرای خط مشی  را به عنوان یک فرایند خطی بیان می کنند که از شش متغیر زیر تشکیل شده است.

-  استاندارد ها و اهداف :برای نظارت بهتر لازم است که تمامی اهداف سازمان در قالب نتایج قابل سنجش و کمی بیان کنیم تا بتوان شاخص ها و استاندارد هایی را بیان نماییم.

-  منابع:یک سیتم سیاسی بری اینکه به اهداف خود برسد نیازمند آن است که منابع کافی اعم از مادی و غیر مادی در اختیار داشته باشد.

-  ارتباطات بین سازمانی:هر قدر بین دستگاه ها یمجری ارتباط بهتری برقرار باشد قطعا در اجرای خط مشی تاثیر می گذارد.

-  وضعیت های اقتصادی ،اجتماعی و سیاسی :شرایطی مانند تورم ،رکود،رونق،ترکیب سنی وجنسی،حمایت های گرو های سیاسی و...می توانند بر اجرا تاثیر گذار باشند.

-  گرایشات مجریان:ممکن است مجریان صاحب ارزش های خاصی باشند که آنان نیز مانند همه افراد ممکن است بر پایه ارزش هایشان به سمت وسوی خاصی متمایل شوند.

-  ویژگی های دستگاه اداری:ویژگی های دستگاه اداری نیز تاثیر به سزایی در اجرایی ساختن خط مشی ها دارد.

2- اجرا به عنوان سازگاری متقابل سیاست ها: یان تئوری مطرح میکند که میزان تعهد ، علاقه و حمایت بازیگران برای موفقیت در اجرا بسیار موثر است.

3- اجرا به عنوان بازی سیاسی:در این تئوری چانه زنی و متقاعد کردن افراد با یادگیری قواعد بازی ،به کارگیری تکتیک ها و استراتژی های مناسب صورت می گیرد.

4- اجرا به عنوان شرایطی برای دست یابی اثر بخش به اهداف: این تتئوری مطرح می کند که اجرای هر خط مشی تابع شرایطی است که در آن اجرا می شود.در حقیقت شرایط متغیر مستقل و اجرا متغییری وابسته است.

5- اجرا به عنوان یک فرایند خط مشی گردشی: در این تئوری مطرح می کند که اجرای خط مشی یک فرایند گردشی و دورانی است.اجرا نه تنها یک از اجزای مهم فرایند خط مشی گذاری است بلکه رابطه ای نزدیک نیز با دیگر بخش های این فرایند دارد.

6- اجرا به عنوان یک تئوری اقتضایی است: ارنست الکساندر اجرا را در تعامل با عوامل محیطی ،تدوین خط مشی ،برنامه ها و نتایج می داند.

7- اجرا به عنوان تجزیه و تحلیل موردی:مطالعات موارد خاص به عنوان یک راه مناسب براب اجرا می باشد.

8- اجرا به عنوان فعالیت ارتباطی: اجرای م.فق خط مشی ها برایند تعامل مناسب بین بازیگران خط مشی و گرو های هدف می باشد.(گیوریان 1381) 

بروکراسی و خط مشی دولتی

بروکراسی نقش مهم و حیاتی در تدوین ،اجرا و ارزیابی خط مشی ایفا می کند.با توجه به این موضوع در این قسمت سعی بر آن است تا مختصری در این مورد بحث شود.شاید در گستره خط مشی عمومی نقش بروکراسی در اجرا به مراتب پررنگ تر از تدوین و ارزیابی باشد اما با توجه به پیچیده شدن و افزون شدن تخصص گرایی،بروکراسی دیگر فقط در اجرا کاربرد محض نداردبلکه نهادی است که به کل جریان و فرایند خط مشی عمومی مربتط می شود.

بر اساس نظریه کارل فردیک[4] بروکراسی نهاد اول و کانون دولت به حساب می آید به طوری که آثار پژوهش دانشمندان نشان می دهد تجزیه تحلیل های اساسی با سازمان های اجرایی،قانونگذاری ،دادگاه ها و نهایتا بروکراسی شروع می شود.در حقیقت بروکراسی مبتنی بر عقلانیت است ،طراحی ساختار سازمان یافته ای برای اجرای اثربخش و کارا خط مشی است.برای نایل شدن به این هدف بروکراسی بر طبق مجموعه از قوانین ،قواعد و دستورالعمل های ثابتی عمل می کند.بروکراسی یک سلسله مراتب اختیار با جریان مسئولیت ها از بالا به پایین می باشد.بروکراسی روشی است که دولت را قادر می سازد به طور منظم رفتار ها  را پیش بینی می کند و آنها را در مسیر عقلایی قابل کنترل و نظارت قرار دهد.

وبر[5] بر نقش سیاسی بروکراسی ها نیز تاکید خاصی می کند و بیان نمود که زمانی که بروکراسی به طور کامل ایجاد یا برقرار شود از بین بردن آن در میان ساختار های اجتماعی از همه مشکل تر است. بر اساس بیانات گرت و میلز[6] ،مقررات و رویه ها ی نهادی و نظم عقلایی بوروکراسی مهمترین مسئله در بیان چارچوب نظری وبر می باشد.بروکراسی ابزار انجام اقدامات جامعه است که در وقایع منظم و مرتب شده ،بنابراین به عنوان یک ابزار برای اجتماعی کردن رابطه قدرت و اعمال آن در برقراری نظم  و کنترل مورد استفاده قرار می گیرد .بروکرات ها مانند قانونگذاران نیازمند حمایت شهروندان می باشند.(الوانی و شریف زاده 1387) 

بورکراسی در دولت های توسعه یافته

بروکراسی در دولت های مدرن و پیشرفته دارای وظایفی خاص می باشند که در زیر به آنها می پردازیم.

1- امور اداری: از اولین و مهمترین وظایف ادارات دولتی اجرای قوانین و خط مشی ها است .بنابراین می توان گفت بروکراسی اجرای خط مشی عمومی را بر عهده دارد و باعث درگیر شدن در تصمیم گیری های مربوط به خط مشی می شود.

2- خدمات: می توان گفت تعداد زیادی از دستگاه های دولتی برای خدمت رساندن به مردم تاسیس شدند.مانند اداره هواشناسی که یک نمونه از خدمات اداری است.

3- ایجاد قوانین تنظیم کننده: بروکراسی ها با ایجاد این قوانین ،رفاه عمومی مردم را به وجود می آورد.

4-  صدور مجوز:صدور مجوز با ایجاد قوانین تنظیمی در ارتباط است.

5- جمع آوری اطلاعات:این اطلاعات به چند دلیل مورد نیاز است.اول:برای تشخیص اینکه آیا قانونی نقض شده است یا نه؟ دوم:تصمیمات بر اساس مدارک واقعی دزست است.ودر نهایت هم برای برنامه ریزی در آینده می توان از آن استفاده کرد.

بروکراسی مجری یا خط مشی گذار

همان طور که مطرح نمودیم نظریه پردازان اولیه بروکراسی تصور می کردند که بروکرات ها فقط باید اجرا کنندو در تدوین نمی توانند نقشی را ایفا کنند  هر چند که بعد ها مطرح نمودند که بروکراسی ها در خط مشیی گذاری مشارکت دارند.در اینجا لازم است تا روش های ویژه ای که بروکراسی ها بر خط مشی عمومی و اجرای آن تاثیر می گذارند بیان شود.

امور قضایی: بسیاری از سازمان های اجرایی،آرا و احکامی راتنظیم می کنند که قابل اجرا و ابلاغ در دادگاه های عمومی است.

اجرای خود مختارانه تصمیمات: وقتی قانونگذاران فانونی را وضع می کنند در نهایت برو کرات ها یاید آن را اجرا کنند .اکثر قوانینی که وضع می شود از وضوح کافی برخوردار نیستند.در این حالت بسیاری از مواقع خود بروکرات ها بر چگونگی اجرا قانون تصمیم گیری می کنند .در حقیقت می ت.ان گفت که قوانین و مقرراتی که از وضوح کافی برخوردار نیستند را خود مجریان با توجه به گررایشات و ارزش های خاص خود تفسیر می کنند .در حقیقت مدافعان این نظریه می گویند" هیچ قانونی نمی تواند تمام مشکلاتی که پیش می آید را پیش بینی کند به همین دلیل مدیران اداری باید به اندازه ای راه گریز داشته باشند".

قانونگذاری:شایان ذکر است که بسیاری از دستگاه های اجرایی از قدرت قانونگذاری بسیاری برخوردارند.

نقش های مشورتی:توسعه و پیچیدگی زندگی باعث شده است که خط مشی گذاران بیشتر بر دانش ومهارت بروکرات ها متکی شوند .بروکرات ها مجبور نیستند تا به قانونگذاران بقبولانند که به حرفآنها گوش دهند،بلکه خط مشی گذاران بسیار خوشحال می شوند از کمک و همکاری بروکراتها استفاده کنند.

جنبه های اجرایی خط مشی

معمولا مطالعات اجرایی به رویکرد بالا به پایین تاکید دارد.بر طبق این رویکرد ،خط مشی گذاری مجمعه ای از سلسله مراتب فرماندهی است که در ابتدا رهبران برتر ترجیهات را بیان می کنند و سپس توسط سطوح پایین تر به اجرا در می آید.این رویکرد با تصمیم دولت آغاز می شود و میزان موفقیت  یا شکست اجرا را بررسی می کند .طبق  این رویکرد فرض بر آن است که خط مشی ها دارای اهداف روشنی هستند.(هاولت 1387)بزرگترین ایراد وارده به این رویکرد آن است که بیشترین تمرکز را بر مدیران ارشد دارد.این ایراد باعث شد تا پژوهشگران به رویکرد پایین به بالا توجه خاصی را مبذول نمایند.این رویکرد از هم بازیگران عمومی وخصوصی در تمامی فرایند ها استفاده می کند.رویکرد از پایین به بالا به دلیل ایده آلی بودن آن در عمل با مشکلاتت بسیاری مواجه شدتا رویکرد سومس نیز به وجود آمد که در آن به جنبه انتخاب ابزار های دولت برای طراحی خط مشی توجه می کند.

مدل ترکیبی انتخاب ابزار

اگر بخواهیم از نظرانتخاب ابزار در مورد اجرای خط مشی سخنی بگوییم باید مدلی طراحی کنیم که "شرایط محیطی" و "شرایط گروه هدف"نقش اساسی در آن را بازی کند .شرایط گروه هدف مانند تحصیلات ،همکاری،...و شرایط حاکم بر محیط کار شاملمحیط اقتصادی ،اجتماعی و فرهنگی است.همان طور که در شکل زیر می بینیم اگر شرایط گروه هدف نامناسب باشد یعنیی گروه هدف با خط مشی گذاران همکاری نکند و هم چنین هر میزان که شرایط محیطی رو به ناسامانی حرکت کند مثلا وقتی که میزان فساد،جرم و... در جامعه افزایش یابد در این صورت نیازمند به کار گیری ابزارهای اقتدارگرایانه همچون جریمه های سخت هستیم.اما اگر شرایط گروه هدف و محیط مناسب باشد ،به کارگیری ابزار های غیراقتدارگرایانه توصیه می شود .بین این دو حالت نیز استفاده از ابزار های ترکیبی استفاده می شود.

تجزیه وتحلیل استراتژی ها و رابطه آن با خط مشی گذاری

بحث استراتژی از خط مشی جداست،اما قرابتی بین آن دو برقرار است که استراتژی را به عنوان موضوع فرعی یا مکمل خط مشی گذاری قابل طرح می سازد .در تنظیم خط مشی رشد استراتژیک نهفته است.در استراتژی بیشتر مسیر عبور مطرح است و نسبت به خط مشی در درجه دوم اهمیت قرار دارد.خط مشی گذاری بیشتر بر خطوط کلی و استراتژی بر را ه کار های اجرایی تاکید دارد.استراتژی در واقع را رسیدن به خط مشی است . 

اجرا و قانونگذاری

اجرای خط مشی معمولا نیازمند توسعه قوانین و مقرات رسمی بوسیله دستگاههای دولتی  است.قانونگذاری برای اجرای خط مشی امری ضروری است و بهترین راه اجرای خط مشی قانونگذاری است.استفاده از قوانین یک فرایند پویاست که در آن مجریان و اجرا کنندگان خط مشی بر اساس استاندارد ها ،ضوابط و به طور مشخص شرایط و وضعیت های زندگی واقعی برای اجرای قوانین ،مصوبه ها و خط مشی ها اقدام می نمایند.قوانین رسمی معمولا از قدرت اجرا برخوردار است کارگزاران دولتی می توانند بوسیله تصویب مجازات ها و جریمه هایی در برابر نقص مقررات وضع کرده و بوسیله این مجازات ها ضمانت اجرایی برای خط مشی بوجود آورند.در این زمینه مواردی که کارگزاران در جهت اجرا انجام میدهند عبارت است از:

در دفتر فدرال قانون یا مقرات پیشنهاد شده را اعلام کنند.

جلساتی را برپا کنند تا از این طریق گره های ذینفع بتوانند معیارها و ملاک هایی با توجه به قانون پیشنهادی ارائه دهند.

در خصوص اثر اقتصادی ، اثر محیطی و دیگر اثرات قانون پیشنهادی تحقیق کنند.

نظرات و آرای عمومی (معمولا مباحثات و استدلال های گروههای ذی نفع )را جویا شوند.

قوانین یا مقررات جدید را در دفتر فدرال منتشر کنند.

با ادارات بزرگتر شامل اداره مدیریت و بودجه مشورت کنند.

در زمینه قانونگذاری و اجرای خط مشی قضاوت اهمیت فزاینده ای پیدا می کند و دستگاه های قضاوتی باید مشخص کنند که ایا اشخاص و شرکت ها یا موسسات از قوانین و مقررات پیروی کرده اند یا خیر.و در صورت عدم پیروی چه مجازات و اقدامات اصلاحی باید بکار برده شود. .(دای 2005)

مدل های اجرای خط مشی[7]

بروک[8] (1998)خطی مش ها را به دو قسمت عمومی و عملیاتی تقسیم می کند .خط مشی های عملیاتی خط مشی هایی هستند که قابلیت اجرایی دارند و خط مشی های عمومی خط مشی هایی هستند که در مرحله تدوین باقی می مانند و به مرحله اجرا نمی رسند یا قابلیت اجرایی ندارند.

تدوین و اجرا دو مسئله جدا از هم هستند و در واژه های تئوریکی و عملیاتی تعریف می شوند و ان چه مهم است این می باشد که اجرا بسیار پیچیده تر از تدوین است و بعد از تدوین بلافاصله  در صورتی که خط مشی اجرایی باشد ،مرحله اجرا شروع می شود.

اجرا به معنای انجام وظایف ویژه برای رسیدن به اهداف خاص می باشد.اجرا در واقع با نتایج خط مشی در ارتباط است و اجرای خط مشی معمولا بوسیله افراد ،بورو.کرات ها و گروههای کار ویژه انجام می شود.در اجرا اقتدار قانونی از اهمیت فوق العاده ای برخوردار است و معمولا گروههایی که اقتدار دارند اجرای خط مشی را تسهیل می کنند.بروک در این زمینه فرایند هایی را شامل اجرا می داند که در بر دارنده به کارگیری مققرات ،تفسیر قوانین ،اجرای قوانین و ارائه خدمات عمومی می داند.

اجرای خط مشی موضوع پیچیده ای است که نیاز به تکنیک های ویژه ورویه هایی با پیش زمینه اجرایی قوی دارد.بروک فرایند خط مشی را به 5 مرحله به هم پیوسته تقسیم می کند:

1-شناخت مشکل

2-تدوین خط مشی

3-ایجاد قوانین و مقررات

4-ارزیابی خط مشی

5-اجرای خط مشی

بر اساس این مدل همانطور که در قسمت قانونگذاری گفته شد بهترین راه اجرای خط مشی از طریق فرایند قانونگذاری است.

ناکامارا و اسمال وود[9](1980)یک مدل عقلانی سلسسله مراتبی برای اجرا ارائه داده اند که شامل 3 گام اصلی است:

1- انتخاب ابزار

2- ارتباطات

3- انتقال برنامه

در زمینه انتخاب ابزار، سازمان ها و کمیته های کاری و گروههای کار ویژه برای اجرا بررسی می شوند.وبین آنها برای اجرا با توجه به ماهیت مسئله گروه مورد نظر انتخاب می شود.در مرحله دوم و مرحله ارتباطات از طریق بحث و مذاکره و گفتگو خط مشی توسط عاملان اجرایی به صورت دقیق موشکافی می شود ولی در این مرحله طریقه انجام خط مشی مشخص نمی شود و اینکه چه چیزی باید انجام شود و چه چیزی را نباید انجام داد به مرحله سوم موکول می شود.در مرحله سوم با توجه به خط مشی رویه های اجرایی و برنامه ها شکل می گیرد.عاملان اجرایی این مراحل را باکمک و راهنمایی خط مشی گذاران انجام می دهند.

لوندو و بیو[10](1993) در تحقیقات خود در زمینه خط مشی گذاری بیان کرده اند که در مرحله اجرای خط مشی فاکتور های پیچیده ای وجود دارد که از انجمله سیاست ها و منابع مورد نیاز است.دولت ها اهداف سیاسی و اقتصادی گسترده ای دارند که بر اجرا تاثیر دارد .عموما همه سیاست ها و خط مشی ها به عمل تبدیل نمی شوند.این بدیهی است که عاملان اجرایی با نفوذ فرایند اجرا را ساده تر می ککند و اجرای خط مشی یک فرایند خودبه خودی نیستو تلاشهای هماهنگ را می طلبد.

در زمینه اجرای خط مشی دولت ها سیاست های اجرایی تدوین می کنند در این زمینه دولت پاکستان سیاست های زیادی دارد که زمینه های زیادی را پوشش می دهد بین سالهای 1998_2008 بیشتر خط مشی های تدوین شده در پاکستان در زمینه ارتقای نقش کتابخانه و مووسات دانشی  بوده است.در پاکستان مخصوصا در این زمینه  مدل های اجرایی بسیاریاستنتاج شده که در زیر یک نمونه از آن آورده شده است:

این مدل یک مدل چند مرحله ای است که گامهای پیشنهاد شده برای آن عبارت است از شروع،اجرا ،ادامه و نتیجه .در این مدل نقش حرفه ای بودن[11] بسیار برجسته می باشدو با توجه به عنصر سوسیالیزم می توان گفت که این مدل بیشتر در کشور های توسعه یافته کاربرد دارد.

در مدل اجرای خط مشی که از مدل بالا گرفته شده توسط بروک (1998)ارائه شده است در این مدل نقش تلاشهای تجمعی به خوبی در اجرای خط مشی نشان داده شده است و همینطور این مدل بیان می کند که گروهها در صورت هماهنگ شدن،شانس بهتری برای رسیدن به اهدافشان دارند.دانش و بصیرت افراد خبره می تواند برای بهبود اثربخشی اجرای خط مشی مورد استفاده قرار گیرد و این نقش برجسته نخبه گرایی را در اجرای خط مشی نشان میدهد.

موانع اجرای کامل خط مشی دولتی

تعداد خط مشی هایی که تدوین می شوند ولی وقتی در مرحله اجرا قرار می گیرند ،از کارایی و اثر بخشیی لازم بر خوردار نیستند بسیار زیاد است.همین امر باعث شده است تا به دنبال علت ها و موانعی باشیم که سبب اجرای نادرست خط مشی ها شده است.در ادامه بحث پاره ای از این علت ها و موانع را مورد بررسی قرار می دهیم.

نبود مبنای تئوریک:خط مشی ها باید بر پایه نظریات باشند تا بتوانند رفتار های گروه را برای رسیدن به اهداف هدایت کند.خط مشیی باید بر اساس روابط علی استوار باشد تا در اجرا موفق شود.

کمبود منابع:برای سازمان های مجری باید منابع مالی لازم و کافی مهیا باشد تا آنها بتوانند نیروی انسانی و تجهیزات لازم راجهت اقدامات خود به خدمت بگیرند.منابع را در یک تقسیم بندی ساده می توان به منابع  انسانی و مادی تقسیم کرد .نداشتن نیرو های متخصص و کا رآمد و عدم برخورداری سازمان از تجهیزات مکفی،می تواند اجرای خط مشی را به مخاطره اندازد.بنابراین خط مشی گذاران باید بر حسب منابع ،انتخاب های مورد نظر را جهت ابلاغ و اجرا گزینش کنند.

نقش گرو های هدف:گروه هدف ،جمعیتی است که برنامه برای آن تدوین شده است.گروه های هدف در اجرای خط مشی می توانند تاثیرات بالفعل و بالقوه ای داشته باشد.شکست یا موفقیت اجرا،تا حد زیادی به نقش گرو ها ی هدف بستگی دارد.

شرایط محیطی(اقتصادی،سیاسی،فرهنگی،اجتماعی):شرایط مختلف جامعه می تواند در اجرای خط مشی موثر باشد.به طور مثال ،دوران های مختلف اقتصادی مانند رونق،رکود وتورم و یا اوضاع و احوال سیاسی می تواند در دستیابی موفقیت آمیز به اهداف خط مشی ،موثر باشد.

عدم مشارکت گرو های مختلف در تدوین خط مشی:عدم استفاده از نظرات گروهای مختلف در تدوین ،می تواند اجرای آن را با سستی روبرو سازد.مشارکت افراد زیر میتواند مسیر اجرا را هموار سازد. 

تعارض خط مشی ها با ارز ش های افراد مجری:چه بسا ممکن است خط مشی هایی به دلیل ناسازگاری با ارزش های مجری در اجرا با مشکل مواجه شوند.سایمون بیان می کند که یک تصمیم نخست شامل ارزش ها و گرایشات تصمیم ساز و دوم شامل واقعیت های محیط است.

جزی نگری و تک بعدی شدن در خط مشی ها :فقدان اندیشه کلی نگر ،مشکل دیگری است که در راه اجرای خط مشی وجود دارد .هر گاه خط مشی گذاران به یک جنبه از مسئله توجه کنند و از سایر جنب ها غفلت ورزند ،نتیج های تاقص در عمل خواهد شد.

عدم تمایل به اجرای آزمایشی خط مشی ها در محدودهای کوچک: عدم تمایل به اجرای آزمایشی خط مشی ها و قوانین تدوین شده قبل از اجرای آن،موجب ضرر و زیان هایی می شود که غیر قابل جبران است.در حالی که اگر به صورت آزمایشی در محدوده ای کوچک اجرا شود ،می توان از زیان های احتمالی ان جلوگیری کرد.

عدم انعطاف در خط مشی ها: عدم انعطاف در خط مشی ها،مشکلی است که شرایط اجرا را دچار اشکال می کند .خط مشی ها بدون انعطاف ،مانند چوب خشکی هستند که با تغییرات اندک شکسته می شوند.

راه های مختلف برای تسهیل در اجرای خط مشی

اجرای خط مشی به نوعی همه فرایند خط مشی را به همراه دارد به تعریفی اجرای خط مشی هدف کلی از تدوین خط مشی است و در صورتی که خط مشی قابلیت اجرایی نداشته باشد فرایند خط مشی کامل نمی شود.اگر خط مشی اجرا نشود یا به گونه بدی اجرا شود در واقع وقت ،هزینه و منابع به هدر می رود و در این میان نیز افتدار دولت زیر سوال خواهد رفت. برنامه ها  ممکن است آنگونه که مد نظر بوده است به اجرا در نیاید اجرا بنا به دلایلی ممکن است با مخاطره روبه رو شود ها که از ان جمله می توان به طبیعت مسئله،شرایط محیطی ،یا سازوکار اداری سازمان مجری  اشاره کرد .در این میان درک درست از خط مشی اهمیت ویژه ای دارد و زیرا با توجه به اینکه خط مشی توسط دولت و کارگزاران تدوین می شود ولی اجرا به عهده سازمان ها و شرکت های دولتی و غیر دولتی است و درک درست خط مشی موانع اجرایی را از میان بردارد.

اینها واقعیت های اجرایی هستند در اینجا سعی شده است مرور کلی بر محدودیت های اجرا شود تا بدان وسیله فرایند اجرا تسهیل شود.یکی از مسائلی که بر اجرا اثر می گذارد طبیعت مسایل است

در واقع طبیعت مسائل بر اجرای برنامه هایی که برای مواجهه با آن ها تدوین شده اند به طرق مختلف اثر می گذارند.برخی از برنامه ها ساده هستند این تصمیمات معمولا انفرادی گرفته می شود و عملی کردن آنها معمولا به شکل یکنواخت و عادی انجام می شود و لی این وضعیت برای برخی برنامه ها صادق نیست،برخی دیگر از برنامه ها نیز به لحاظ ساختار پیچیده اند و یا از تازگی برخوردارند و یا طبیعت آنها به گونه ای است که با سایر تصمیمات تداخل دارند و یا اجرای انها منوط به اجرا یا قطع برنامه دیگری است.

تعداد اهداف مسایل ممکن است اجرای برنامه های دولت را با مشکل مواجه کند.برخی مسائل از جمله خشونت های محلی یا افت تحصیلی علل فراوانی دارند و بنابراین برنامه های طراحی شده برای رفع یک یا چند علت نتواند اهداف مورد نظر را به طور کامل تامین کند.

همچنین ابعاد گروه هدف نیز عامل مهمی می باشد،هرچه گروه هدف وسیعتر و متنوع تر باشد اثرگذاری بر رفتار اعضا به نحو محسوسی دشوارتر خواهد بود.و مسئله اخر میزان تغییر رفتاری که

خط مشی در نظر دارد در گروه هدف ایجاد کند.تغییر هایی که ریشه در باور ها و فرهنگ اجتماعی مردم دارد دشوار تر است.خط مشی هایی که در جهت ارزشهای جامعه باشد بسیار ساده تر به اجرا در می ایند.

علاوه بر طبیعت مسئله زمینه های اجتماعی و اقتصادی و سیاسی و فنی به طور محسوسی بر روند اجرای خط مشی تثیر دارد .دگرگونی در اوضاع اجتماعی می تواند بر درک افراد از مسئله و به تبع در اجرای خط مشی تاثیر بگذارد.و تغغیر در اوضاع اقتصادی نیز از مسائل مهمی است که بر اجرای خط مشی تاثیر دارد .تغییر در فن آوری های جدید نیز بر روند اجرای خط مشی بی تاثیر نیست برخی اوقات خلق یک فن اوری جدید وجود بعضی از خط مشی ها را زیر سوال می برد.ودر اخر اوضاع و احوال سیاسی نیز بر اجرای خی مشی موثرند.تعویض دولت ممکن است بدون آنکه در خود تغییر به وجود اورد شیوه اجرای ان را دستخوش تغییر کند.

مورد بعدی نحوه سازماندهی تجهیزات اداری سازمان مجری نیز بر شیوه اجرای خط مشی تاثیر دارد و ممکن است اجرای آن را با مشکل مواجه کند.اجرای خط مشی ها به روشهای نامعلوم ،در معرض تعارضهای درون یا بین سازمانی شایع و همیشگی فرایند خط مشی قرار دارند.اجرا برای بسیاری از سازمان ها شاید صرفا فرصتی برای جبران شکست آنها در مرحله شکل گیری خط مشی باشد.

منابع سیاسی و اقتصادی گروههای هدف نیز بر اجرای خط مشی اثر می گذارد.گروههای بانفوذ و قدرتمند که خط مشی آنها را تحت شعاع قرار می دهد،می توانند با پشتیبانی یا مخالفت خود شرایطی را بر نحوه اجرای خط مشی تحمیل کنند و خصوصیات آن را تغییر دهند.پس ممکن است مجریان به منظور انجام آسانتر وظایف اجرایی خود با این گروهها سازش کنند و همچنین حمایت عمومی نیز می تواند بر اجرای خط مشی اثر بگذارد و یا خود مجریان ممکن است با وجود تمایل خط مشی گذار یا گروههای هدف برنامه ها را تغییر دهند و یا ادامه آنها را توجیه پذیر کنند.

 در این زمینه و با توجه به مسائل گفته شده در بالا می توان برای بهبود تدوین خط مشی و تسهیل اجرای آنها باید مسائلی را مد نظر قرار داد:

1. خط مشی گذاران باید هدفهای خط مشی و سلسله مراتب آنها را تا حد ممکن واضح بیان کنند.

2.تهیه خط مشی بابد به صورت آشکار یا ضمنی به یک نظریه علی معتبر متکی باشد تا مشخص شود چرا از موارد تعیین شده در آن انتظار می رود مشکل موجود را برطرف کند.

3.برای انکه خط مشی بتواند در اجرا موفق باشد ،باید از اعتبار کافی بر خوردار باشد.

4.خط مشی باید حاوی مققرات روشنی باشد تا سازمان های مجری به وسیله آنها خط مشی را به اجرا ذر آورند.

5.وظیفه اجرا باید به سازمان هایی محول شود که از تجربه و تعهد کافی برخوردار باشند.

مطالعه موردی

اجرای خط مشی مر بوط به روابط عمومی و تبلیغات مربوط به برنامه ها ،اقدامات و کلیه فعالیت های وزارتخانه ها و ارگان های دولتی در ایران

در ابتدا برای این منظور شورایی مرکب از وزیر ارشاد اسلامی ،سخنگوی دولت،نماینده قوه مجریه در شورای سرپرستی صداو سیما در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تشکیل می شود که این شورا ،شورای هماهنگی تبلیغات دولت خوانده می شود.این شورا برای اجرای خط مشی ها و سیاست های ارتباطی و تبلیغاتی دولت دبیرخانه ای تاسیس می نماید، تا با ايجاد هماهنگي لازم بين واحدهاي روابط عمومي وزارتخانه ها و ارگان هاي دولتي كليه وظايف محوله را انجام دهد. در استان ها ادارات كل ارشاد اسلامي مجري خط مشي ها و سياست هاي شوراي فرهنگي تبليغات دولت خواهند بود.

در هر وزارتخانه يا ارگان دولتي، واحد روابط عمومي از نظر امور تبليغاتي و انتشاراتي مجري سياست ها و خط مشي هاي شوراي هماهنگي تبليغات دولت مي باشد. ‌امور تبليغاتي ارگان هاي دولتي از جهت اجراي طرح هاي تبليغاتي و انتشاراتي كه بايد منطبق با سياست عمومي دولت باشد تابع خطي مشي ها شوراي هماهنگي تبليغات دولت خاهد بود. مصوبات شورا توسط وزير ارشاد اسلامي از طريق وزراء و مسئولان نهادهاي مربوطه به مسئولان روابط عمومي ابلاغ مي گردد.

 نتیجه گیری

بهترین راه برای اجرای خط مشی قانونگذاری است .از طریق توسعه مقررات و قوانین است که می توان فرآیند اجرا را تسهیل کرد.قوانین رسمی معمولا از قدرت اجرایی بر خور دارند.

 بسیاری از خط مشی ها در مرحله تدوین مناسب می باشند ولی در مرحله اجرا،اجراناپذیرند.و در مرحله اجرا از کارایی و اثربخشی برخوردار نیستند.در واقع همانطور که بیان شد بروک خط مشی ها را به دودسته عمومی و عملیاتی تقسیم می کند و خط مشی هایی که به اجرا در می آیند را خط مشی عملیاتی می نامند.

بروکراسی نقش مهم و حیاتی در تدوین ،اجرا و ارزیابی خط مشی ایفا می کند. در واقع بوروکراسی روشی است که دولت را قادر می سازد به طور منظم رفتار ها  را پیش بینی می کند و آنها را در مسیر عقلایی قابل کنترل و نظارت قرار دهد. توان برای بهبود تدوین خط مشی و تسهیل اجرای آنها باید مسائلی را مد نظر قرار داد:

1. خط مشی گذاران باید هدفهای خط مشی و سلسله مراتب آنها را تا حد ممکن واضح بیان کنند.

2.تهیه خط مشی بابد به صورت آشکار یا ضمنی به یک نظریه علی معتبر متکی باشد تا مشخص شود چرا از موارد تعیین شده در آن انتظار می رود مشکل موجود را برطرف کند.

3.برای انکه خط مشی بتواند در اجرا موفق باشد ،باید از اعتبار کافی بر خوردار باشد.

4.خط مشی باید حاوی مققرات روشنی باشد تا سازمان های مجری به وسیله آنها خط مشی را به اجرا ذر آورند.

5.وظیفه اجرا باید به سازمان هایی محول شود که از تجربه و تعهد کافی برخوردار باشند.

 منابع و مآخذ

منابع فارسی

1.الوانی،سید مهدی،شریف زاده،فتاح،1387،فرایند خط مشی گذاری عمومی،  تهران،انتشارات دانشگاه علامه طباطبایی

2.هاولت،مایکل،رامش،ام،1380،مطالعه خطی شمی عمومی،ترجمه:عباس منوریان،دکتر ابراهیم گلشن،تهران،مرکز آموزش مدیریت دولتی

3.گیوریان،حسن،1381،تصمیم گیری و تعیین خط مشی دولتی،تهران،نشر یکان

4. تسلیمی، محمدسعید، تحلیل فرایندی، خط مشی گذاری و تصمیم گیری ،تهران، سمت.

5.وردی نژاد،فریدون،خط مشی گذاری عمومی،سایت

منابع لاتین

6. imdye , thomas R.2005.understanding public policy,pearson/prentice hall

7. London, Calvin,2005, Management effects on quality-policy implementation

8. Staley, Samuel R,2005, Institutional considerations for sustainable development policy implementation

9. hanquin zang,qui,2002,Tourism policy implementationin mainland china

10.sandberg,nina,aamodit,per olaf,2002,evalouation in policy implementation

11. Khalid, Hafiz M,2008, Policy implementation models: the case of library and documentation services in Pakistan, 1998-2008

 پی نوشت

[1] .public policy process

[2] .Public policy analysis

[3] .Leaner process

[4] .carl freiedrich

[5] .Weber

[6] .Gerth &Mills

[7] .Models for policy implementation

[8] .Brook

[9] .Nakamara&Small wood

[10] .Lundu &Mbewe

[11] professionalisation